Wenn für eine Veranstaltungsstätte eine Baugenehmigung erforderlich ist, kann durch Nebenbestimmungen in der Baugenehmigung sichergestellt werden, dass die bauliche Anlage nicht genutzt werden darf, solange ein abgestimmtes Sicherheitskonzept nicht vorliegt (siehe § 43 SBau VO).

Außerhalb eines Baugenehmigungsverfahrens muss die Kommune als allgemeine Ordnungsbehörde im Einzelfall entscheiden, ob ein Verbot der Veranstaltung gemäß § 14 OBG notwendig ist. Dies wäre beispielsweise dann der Fall, wenn erkennbar ist, dass wesentliche Sicherheitsmaßnahmen durch den Veranstalter nicht oder nicht im erforderlichen Umfang rechtzeitig ergriffen werden, um Gefahren für die Besucherinnen und Besucher zu verhindern.

Weigert sich ein Veranstalter, die von ihm getroffenen Sicherheitsmaßnahmen darzulegen, sind aber zur Durchführung der Veranstaltung Sicherheitsmaßnahmen notwendig, kann auch dies ein Verbot wegen einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemäß § 14 OBG rechtfertigen, da die Ordnungsbehörde bis zum Nachweis des Gegenteils davon ausgehen muss, dass der Veranstalter nicht die notwendigen Vorkehrungen zur Abwehr von Gefahren für die Besucherinnen und Besucher getroffen hat.

Eine einzige Veranstaltungsgenehmigung gibt es meist nicht. Regelmäßig sind für Teilaspekte einer Veranstaltung, wie das Errichten baulicher Anlagen, die Nutzung öffentlicher Straßen oder den Ausschank von Getränken, Genehmigungen erforderlich.

Ob ein Rechtsanspruch auf Durchführung einer Veranstaltung besteht, hängt davon ab, ob die Veranstaltung auf einem privaten Gelände oder im öffentlichen Raum geplant ist. Veranstaltungen auf privatem Gelände sind grundsätzlich erlaubt, wenn der Veranstalter alle gesetzlich geregelten Belange erfüllt und die Veranstaltung insbesondere keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt. Bei Veranstaltungen, die auf öffentlichen Flächen stattfinden, liegt es in aller Regel im Ermessen der zuständigen Behörde, ob die Fläche für die Veranstaltung zur Verfügung gestellt wird.

Das Sicherheitskonzept wird nach dem Orientierungsrahmen von der Kommune geprüft, in der die Veranstaltung durchgeführt wird. Für Veranstaltungen im Freien mit erhöhtem Gefährdungspotenzial sollte sie dazu ein Koordinierungsgremium einsetzen, in dem alle Fachämter und Behörden vertreten sind, die fachlich betroffen sind. Von diesen Ämtern und Behörden ist zunächst jeweils Einvernehmen zu den Teilen des Sicherheitskonzepts einzuholen, die der fachlichen Beurteilung dieser Stellen unterliegen. Soweit hierbei unterschiedliche Beurteilungen vorgenommen werden oder ein Einvernehmen noch nicht erteilt werden kann, wird das Koordinierungsgremium über die erforderlichen zusätzlichen Sicherheitsmaßnahmen beraten und sie dem Veranstalter mitteilen.

§ 14 OBG ist ein Auffangtatbestand für die Fälle, in denen eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht nach spezielleren Gesetzen unterbunden werden kann. Daher kann § 14 OBG als Auffangtatbestand zum Verbot einer Veranstaltung genutzt werden, wenn die Ordnungsbehörde feststellt, dass bei einer Veranstaltung aufgrund mangelhafter Sicherheitsmaßnahmen des Veranstalters ein Schadenseintritt für Besucherinnen und Besucher wahrscheinlich erscheint.

Eine feste Zahl, die ausschließlich die Personendichte pro Quadratmeter freier Veranstaltungsfläche zugrunde legt, wird dem Gefährdungspotential von Veranstaltungen nicht gerecht. Selbst wenn das Veranstaltungsgelände großzügig ist und die erwartete Besucherzahl grundsätzlich problemlos fassen kann, können beispielsweise kritische Engpässe entstehen, wenn die Besucherströme zeitgleich ankommen und der Zugang zum Gelände beengt ist. Die Veranstaltung selbst kann dazu führen, dass auf Teilflächen dichte Besucheransammlungen entstehen, weil Aufbauten den Weg versperren, sich Personen vor einer Bühne drängen oder attraktive Programmpunkte in einem Teilbereich stattfinden. Derartige Situationen sind bei der Beurteilung der Personendichte möglichst vorwegzunehmen und mit zu betrachten.

Hohe Personendichten sind nicht grundsätzlich vermeidbar. Es müssen aber Maßnahmen bereits in der Planungsphase überlegt werden, um damit umzugehen. Dazu zählen die Beobachtung von Personenströmen durch qualifiziertes Personal, Entlastungsflächen oder vorbereitete Maßnahmen zum Umlenken von Personenströmen. Auch das Absperren des gesamten oder eines Teils des Veranstaltungsgeländes kann im Einzelfall eine geeignete Maßnahme sein. Es ist dabei aber darauf zu achten, dass durch Sperrmaßnahmen keine neuen kritischen Situationen entstehen.

Anhaltspunkt für die Beurteilung der Personendichte ergeben sich aus dem Technischen Bericht der Vereinigung zur Förderung des Deutschen Brandschutzes von Dr. Dirk Oberhagemann: "Statische und dynamische Personendichten bei Großveranstaltungen", vfdb TB 13-01, 1. Auflage März 2012, www.vfdb.de/download/TB_13_01_Grossveranstaltungen.pdf.(LINK FALSCH)

Der Veranstalter hat im Rahmen seiner Verkehrssicherungspflichten darauf zu achten, dass der Ordnungsdienst so qualifiziert ist, dass er die konkrete Aufgabe bewältigen kann, die ihm nach dem Sicherheitskonzept zugedacht ist. An Personen, die Einlasskontrollen durchführen, sind andere Qualifikationen zu stellen, als etwa an Personen, deren Aufgabe beispielsweise die Information von Besucherinnen und Besuchern ist oder an diejenigen, die auf einer Veranstaltung auftretende Künstlerinnen und Künstler vor Übergriffen schützen.

Um den unterschiedlichen Aufgaben an den Ordnerdienst gerecht zu werden, sollten diese bei der Ausschreibung der Leistung oder, soweit ohne Ausschreibung beauftragt wird, im Auftragstext dargestellt werden. Darüber hinaus sollte auf Folgendes geachtet werden:

• Verfügt das Unternehmen über Erfahrung mit ähnlichen Aufträgen bei Großveranstaltungen, welche Referenzen können hierzu nachgewiesen werden?
• Berät das Unternehmen fachkundig zur Bemessung des Ordnungsdienstes?
• Vertragliche Garantie des Mindestlohns für die Beschäftigten des Ordnungsdienstes.
• Kann der Nachweis einer Haftpflichtversicherung gem. § 6 Bewachungsverordnung vorgelegt werden?

Eine solche Konstellation könnte beispielsweise entstehen, wenn der Kreis als Bauaufsichtsbehörde für die Genehmigung einer baulichen Anlage für eine Veranstaltung zuständig ist, die in einer Kommune des Kreises durchgeführt wird. Die Zuständigkeit für die Genehmigung verbleibt beim Kreis. Die Bauaufsicht des Kreises sollte aber einen mit dem Bauverfahren vertrauten Vertreter in das Koordinierungsgremium der Kommune entsenden, der den Informationsaustausch zwischen Kreis und Kommune sicherstellt. Nur so können im Koordinierungsgremium alle Sicherheitsbelange gebündelt und umfassend berücksichtigt werden.

Dies könnte etwa der Fall sein, wenn ein Umzug oder eine Rennveranstaltung über eine Strecke führt, die über das Gebiet einer einzelnen Kommune hinausgeht. Der Orientierungsrahmen gibt für diese Fälle keine konkrete Empfehlung. Die betroffenen Behörden sollten sich über eine sachgerechte Kooperation abstimmen.

Ob jede Kommune ein Koordinierungsgremium einsetzt oder ein gemeinsames Gremium bei einer Kommune oder einer vorgesetzten Behörde gebildet wird, sollte von den Belangen vor Ort abhängen. Bei Veranstaltungen mit sehr kritischen Sicherheitsaspekten spricht einiges dafür, dass jede Kommune für ihr Gemeindegebiet die Sicherheitsbelange mit einem eigenen Koordinierungsgremium plant, denn die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte muss seiner Verantwortung für die Sicherheit in seinem Gemeindegebiet gerecht werden und sollte dabei fachlich fundiert unterstützt werden.

Eine Abstimmung der beteiligten Kommunen untereinander ist in jedem Fall vorzusehen. Insbesondere muss für mögliche Ereignisse, die den Einsatz von Rettungskräften erfordern, sichergestellt sein, dass benötigte Rettungswege in der Nachbargemeinde nicht blockiert sind. Es ist für Schadensereignisse eine Kooperation der Kommunen im Vorfeld der Veranstaltung zu klären.

Bei Großveranstaltungen nehmen Feuerwehr und Rettungsdienst Aufgaben der öffentlichen Gefahrenabwehr wahr. Sie planen die notwendigen personellen und materiellen Rettungsressourcen zur Sicherstellung des Brandschutzes und des Rettungsdienstes nach § 3,4 des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz vom 17.12.2015 (BHKG) und § 6 Rettungsgesetz in Bezug auf die Veranstaltung. Außerdem prüfen die Aufgabenträger der Feuerwehr und des Rettungsdienstes bei anzeige- oder genehmigungspflichtigen Veranstaltungen, ob deren Durchführung Gefahren für die öffentliche Sicherheit im Bereich Feuerschutz oder Notfallrettung erwarten lässt und ob eine Veranstaltung daher abgesagt werden muss oder nur mit Auflagen durchgeführt werden kann. Zum Sicherheitskonzept der Veranstaltung ist gemäß den Regelungen des Orientierungsrahmens das Einvernehmen der Feuerwehr und des Rettungsdienstes einzuholen.

Soweit das Sicherheitskonzept des Veranstalters hierzu keine ausreichenden Vorkehrungen vorsieht, können sich Auflagen insbesondere auf die Einrichtung und den Betrieb von Unfallhilfsstellen sowie das Erfordernis, Ort und Anzahl von Brandsicherheitswachen und auf Maßnahmen in Vorbereitung eines jederzeitigen störungsfreien Rettungs- und Hilfseinsatzes sowie den vorbeugenden Brandschutz beziehen.

Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung enthält nur § 27 BHKG, der eine Anzeigepflicht von Veranstaltungen mit erhöhter Brandgefahr und die Pflicht zur Einrichtung von Brandsicherheits-wachen vorsieht. Weitere notwendige Auflagen zur Gewährleistung öffentlicher Belange des Feuerschutzes und der Notfallrettung bei Großveranstaltungen werden im Rahmen der auf anderer gesetzlicher Grundlage zu erteilenden Genehmigung der Veranstaltung konkretisiert.